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LA INVERSIÓN SOCIAL EN LA ECONOMÍA DE INTERCAMBIOS Y EN LA ECONOMÍA DE DONACIONES.

La inversión social desde la economía de intercambios.

        Para el análisis económico convencional el concepto de inversión social es difícil de asumir, en cuanto el calificativo "social" aludiría a un tipo de inversión que se efectúa con objetivos y lógica diferentes a los de la inversión económica convencional. Mientras ésta consiste en la ocupación de recursos y factores para obtener ganancias, buscando maximizar su rentabilidad, la llamada inversión social implicaría sacar del mercado y desviar de su operación habitual una cierta cantidad de esos recursos, destinándolos a objetivos sociales tales como beneficiar a grupos humanos carenciados o satisfacer necesidades que los sujetos que operan en el mercado no están dispuestos a solventar espontáneamente. Desde la óptica de la economía considerada "ortodoxa" tal inversión social es una típica interferencia voluntarista en los mercados, que implica un uso ineficiente de recursos escasos, que al no generar los máximos beneficios esperados de toda inversión económica racional, dificulta el desarrollo y tiene costos que los individuos y la sociedad han de pagar inevitablemente en términos de menor satisfacción de sus necesidades.

      Tal punto de vista parece fácil de rebatir aduciendo que existen objetivos humanos y sociales que trascienden lo estrictamente económico; objetivos como la superación de la pobreza, la protección del medio ambiente, el desarrollo de la educación y la cultura, la integración social y muchos otros, cuya importancia para la sociedad es manifiesta, y que al no ser adecuadamente considerados por las personas y agentes económicos en su habitual operación en el mercado, deben ser garantizados por otras vías. Pero los economistas ortodoxos tienen buenos argumentos para insistir, respondiendo que esa intervención desvía recursos escasos en función de objetivos y necesidades que no corresponderían a las preferencias y prioridades que espontáneamente manifiestan las personas cuando buscan su bienestar y desarrollo. ¿Sobre qué bases un ente "inversor social" se atribuye el saber que las personas se equivocan, y que existen prioridades objetivas distintas a las que manifiestan libremente los sujetos cuando deciden qué hacer con sus ingresos, obligándolos a destinar parte de ellos al logro de objetivos de cuya importancia no son conscientes? Por el contrario, el libre mercado coordinaría las opciones y decisiones de los miembros de la sociedad, que destinan a las necesidades de educación, salud, vivienda, medio ambiente y orden social, aquella porción de los recursos que para tales fines consideran apropiados, conforme a sus prioridades naturales, en el marco de las restricciones que establece la situación de escasez.

      El sentido común puede aún rebatir que los principales agentes económicos están orientados a maximizar sus ganancias y que por ello no se interesan en los problemas y necesidades de los demás; que la racionalidad maximizadora que se manifiesta en las inversiones económicas es egoísta y que debe ser corregida mediante intervenciones externas que hagan valer las razones de los más débiles; que es indispensable que la razón económica sea complementada por el sentimiento y el corazón, que han de expresarse precisamente en una extendida inversión social que atienda a las necesidades que el mercado espontáneamente no satisface.

       Frente a ello el economista ortodoxo tiene aún buena respuesta, y dirá que las inversiones económicas que maximizan las ganancias de quienes las efectúan, son aquellas que se orientan a satisfacer las necesidades de los demás y no las propias, porque en el mercado es la demanda la que orienta a la oferta; que el agente económico eficiente y exitoso es aquél que ofrece los bienes y servicios, las condiciones y precios, que mejor satisfagan las preferencias y demandas que se manifiestan en el mercado. Que curiosamente el tan vilipendiado mercado obliga a los inversores a actuar para los demás, en el sentido de atender a las necesidades y preferencias de los otros, porque el que no lo hace será rápidamente desplazado por la competencia.

      El sentido común se torna entonces más analítico, y rebate que ello sería cierto si en el mercado todos fuéramos iguales, pero que al existir enormes desigualdades sociales, las necesidades y preferencias que se manifiestan en el mercado son solamente aquellas que están acompañadas del correspondiente poder de compra, que depende de los ingresos de las personas.

      A lo cual nuestro economista ortodoxo responderá que la desigualdad no se genera en el mercado sino fuera de éste, porque en toda relación de mercado las personas y agentes económicos intercambian activos de valor equivalente, y todo el que participa en intercambios lo hace libre y conscientemente en la medida que le resulta conveniente, dejando de efectuarlos cuando le son perjudiciales, los empobrecen o no le generan beneficios. La desigualdad sería una condición natural de las personas y grupos sociales, y sería agravada por efecto de intervenciones voluntaristas sobre el mercado, efectuadas por un poder externo que grava con impuestos los bienes y servicios, desde los alimentos hasta los libros, y que pone trabas a la libertad de acceso y al libre funcionamiento del mercado, distorsionándolo y desviándolo de sus equilibrios espontáneos. Siendo así, la "inversión social", aún si efectuada con el explícito propósito de corregir desigualdades en los ingresos, puede resultar contraproducente pues es una forma de intervención en la economía del mismo tipo de aquellas que acrecientan la desigualdad.

      Reafirmadas sus convicciones, el economista ortodoxo continuará su razonamiento diciendo que la llamada "inversión social" no es sino darle otro nombre más prestigioso a la desprestigiada intervención empresarial del Estado, que invierte ineficientemente recursos en la producción de bienes y servicios con fines artificialmente considerados por el Estado como prioritarios en términos de la satisfacción de supuestas necesidades sociales. Por el contrario, si el Estado quiere ayudar a la superación de la pobreza y favorecer una mayor equidad, no debiera realizar inversiones económicas ineficientes calificándolas como "sociales", sino más bien "subsidiar a la demanda" de los pobres, entregándoles directamente aquellos ingresos que les permitan convertir en demanda solvente en el mercado sus necesidades y preferencias libremente definidas. En vez de invertir ineficientemente en empresas educacionales o de salud y otros servicios, sería mejor que el Estado distribuyera esos ingresos entre los más pobres, que así podrían solventar sus demandas de educación, salud y otros bienes y servicios conforme a sus propias preferencias y necesidades. Se abrirían de este modo en el mercado nuevas oportunidades de inversión económica, en las que los agentes económicos utilizarían con eficiencia competitiva los recursos y factores disponibles, creando aquellas empresas que oferten los bienes y servicios demandados. ¿Cuánto aumentarían los ingresos del 20 % más pobre de la población si entre ellos se repartiera directamente y por igual lo que el Estado recauda por concepto de impuesto al valor agregado? Como cada familia sabe mejor que el Estado lo que le conviene para acrecentar su bienestar y mejorar su calidad de vida, con tales ingresos la gente demandaría bienes y servicios conforme a sus preferencias, y los inversores "económicos" se encargarían de utilizar con eficiencia los recursos invirtiéndolos en nuevas empresas de educación, salud, vivienda, etc. con lo que se satisfarían mejor las que entonces serían solventes necesidades sociales, con el conseguiente incremento del bienestar general y de la calidad de vida.

      Ante este argumento el sentido común, que no es inmune a los intereses económicos, puede verse confundido; pero como el sentido común se caracteriza por mirar las cosas con cierta amplitud, no tardaría en darse cuenta de que ese subsidio a la demanda podría llevar a un numeroso sector de la sociedad a una extrema pasividad, pues resultaría altamente conveniente para muchos demostrar pobreza y así "calificar" para obtener altos ingresos sin trabajar. A lo que el economista responderá que es cierto, por lo que es mejor que el Estado no tenga tantos recursos para repartir y que se vea obligado a focalizarlos cuidadosamente, por lo que convendría reducir sustancialmente los impuestos, lo que junto a resolver el problema incrementaría la disponibilidad de recursos para la inversión económica. A este punto el sentido común empezaría a sospechar que está por caer en una trampa.

      ¿Qué podemos concluir de este contrapunto entre el sentido común y la teoría ortodoxa? Por un lado, sería inapropiado rechazar la teoría económica para quedarnos con el sentido común, porque éste no puede sustituir a la razón analítica y carece de la rigurosidad, amplitud, universalidad y fuerza de convicción que el hombre moderno espera de concepciones científicas capaces de orientar con certeza las decisiones individuales y colectivas. Será también importante considerar seriamente los argumentos del economista ortodoxo, que tal vez tenga parte de razón en que el gasto y la inversión social que realiza el Estado sean ineficientes en muchos casos, y en que una mayor participación del mercado en esas actividades podría mejorar los resultados que se obtienen.

      Por otro lado, se hace necesario someter la mencionada teoría económica a una crítica rigurosa, que ponga a la luz sus insuficiencias y posibles errores, y desarrollar una teoría económica comprensiva, o una ciencia económico-social integrada que proporcione más adecuados instrumentos de análisis del problema en cuestión, y más convincentes soluciones y respuestas. Porque el sentido común tiene razón al sostener que el hombre no es sólo un ser económico sino también un ser social, político, cultural y espiritual. Las motivaciones humanas son el interés individual, pero también el bienestar social, el desarrollo cultural, la vida colectiva. El hombre y la mujer, las familias y las organizaciones sociales, no son sujetos puramente egoístas que buscan sólo maximizar la propia utilidad, pues también manifiestan altruismo, generosidad, capacidad de compartir con otros lo que se tiene, de amar y sacrificarse por su comunidad. Ello se expresa no sólo en sentimientos íntimos sino también en acción consecuente, en comportamientos concretos, en decisiones económicas, en el uso de los recursos y en la distribución de la riqueza. Es así que además de comprar y vender bienes y servicios y de contratar el uso de los recursos exigiendo una remuneración, las personas hacen regalos y donaciones, cooperan unas con otras en función de objetivos compartidos, están dispuestas a contribuir al bien común aportando trabajo y pagando impuestos, participan en organizaciones que benefician a terceros, adquieren conocimientos y los comparten, o sea toman decisiones, manifiestan preferencias y realizan muchas actividades que no pasan por el mercado.

      El mercado de intercambios no procesa ni coordina todas las decisiones económicas de las personas sino solamente una parte de ellas. De este modo, junto a la economía de intercambios privados hay una economía estatal o pública, y una economía de donaciones, de reciprocidad y de cooperación que llamamos economía de solidaridad. En particular, la asignación de los recursos y factores así como la distribución de los bienes y servicios, se verifica a través de múltiples relaciones económicas, en las cuales se manifiestan diversas racionalidades.

      Precisamente, la llamada "inversión social" se explica y entiende en su racionalidad especial, en el marco de estas otras relaciones económicas distintas a las que se manifiestan en el mercado de intercambios. Si examinada conforme a la racionalidad del mercado de intercambios la inversión social parece ineficiente, ello sólo significa que este tipo de inversión no debe hacerse con la lógica de ese mercado; pero concluir de ello que toda inversión social es ineficiente implica una indebida extensión de un tipo de análisis económico particular, a un campo de actividades y relaciones que proceden conforme a una racionalidad distinta y que posee sus propios criterios de eficiencia con los que debe ser evaluada.

      Es por ello que se hace importante e indispensable introducir en el estudio del problema otros marcos teóricos, y entre ellos la llamada "economía de donaciones", espacio teórico incorporado a la teoría económica por Kenneth Boulding en su obra Economía del amor y del temor, y al que hemos hecho, a partir del estudio de múltiples experiencias, algunas contribuciones conceptuales que pueden significar un aporte a la mejor comprensión del tema que nos ocupa.

      Entender la racionalidad de esta economía de donaciones es fundamental no sólo para justificar la inversión social, sino para realizarla de modo apropiado y eficaz. Porque suele ocurrir que, careciendo de este instrumental analítico y acuciados por la crítica convencional de la ineficiencia, quienes son responsables de la inversión social intentan a menudo mejorar su eficiencia ejecutándola y evaluándola según criterios lo más próximos posibles a los que son eficientes en el mercado de intercambios; pero el resultado no es otro que hacer entonces inversión social en verdad ineficiente.

      Un ejemplo de ello son los créditos que se otorgan a las microempresas de los pobres, en el marco de políticas públicas o no-gubernamentales de inversión social. Como se pretende otorgarlos con "eficiencia", se ofrecen los créditos a tasas de interés de mercado e incluso superiores a fin de solventar los gastos de administración y acrecentar el fondo crediticio, se exigen garantías reales que se hacen efectivas en casos de morosidad, y se financian solamente proyectos que tengan una rentabilidad esperada que justifique la inversión económica. Un primer efecto de este modo de buscar eficiencia es que los recursos se destinan a financiar microempresas que no son precisamente aquellas que necesitan de apoyo social, sino las que ya son rentables en el mercado de intercambios. Pero si es así, ¿por qué este crédito ha de entenderse como inversión "social", si una entidad bancaria podría proporcionarlo aún con mayor eficiencia en términos de inversión económica? Suele aducirse que hay un problema de acceso o de información que lo impide; pero entonces lo que corresponde

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      Ver L. Razeto, Las donaciones y la econcomía de solidaridad, segunda edición, PET 1994

. hacer es perfeccionar el mercado financiero haciéndolo más competitivo y transparente. Ahora, si los créditos concedidos como "inversión social" pero con la lógica del mercado no son exitosos en el sentido que no generan la rentabilidad necesaria para amortizarlo y pagar los intereses -lo que ocurre con cierta frecuencia-, los efectos son muy negativos tanto para las microempresas (que probablemente deberán cerrar si se hacen efectivas las garantías) como para el organismo que otorga los créditos (que sufre la pérdida junto a la negativa evaluación de la eficiencia de su gestión, y en el mediano plazo probablemente también su cierre). En síntesis, para todos los casos en que estos créditos puedan esperarse exitosos, es mejor que se engarguen los bancos en términos de su racionalidad económica habitual; y para todos los casos en que no sea razonable que constituyan una buena inversión económica, es mejor tanto en términos económicos como sociales que no se realicen. Defender esta "inversión social" con el argumento de que el ente público o social está en condiciones de correr riesgos más elevados que el operador del mercado, no es sino reconocer que se están utilizando recursos de manera ineficiente e irracional, con efectos económicos y sociales negativos.

      Esto no significa que deba dejarse de dar crédito a las microempresas de los pobres, como parte de una política de "inversión social"; sólo que es preciso ser realmente eficientes al hacerla. Y como lo demuestran numerosas experiencias exitosas de "fondos rotatorios" en todo el mundo, tal eficiencia se logra operando en los términos que exige la economía de solidaridad (de donaciones, reciprocidad y cooperación), que tiene su propia racionalidad económica y sus propios criterios y modos de evaluar la eficiencia.

      De esta economía y racionalidad, por las obvias limitaciones de tiempo y espacio, sólo podremos adelantar algunos conceptos básicos, que sirvan para identificar las condiciones de eficiencia de la inversión social que se realiza en este marco.

      La economía de donaciones.

      La donación es una relación económica de algún modo análoga al intercambio, en cuanto por su intermedio se verifica un flujo de activos entre dos sujetos. La diferencia con el intercambio está en que mientras en éstos los activos económicos fluyen de manera bi-direccional buscando ambas partes su propia utilidad, en la donación el flujo es uni-direccional y se realiza en función del beneficio del receptor. A diferencia del intercambio, en que los sujetos participantes son movidos por el propio interés, en la donación la motivación del donante es en muchos casos altruísta, manifiestándose en un acto de gratuidad y generosidad.

      Las donaciones se efectúan en cualquier tipo de activos económicos y pueden significar tanto gasto como inversión. Algunas donaciones se hacen en dinero, y en tal sentido son un componente del proceso de circulación monetaria, y otras en bienes y servicios, incluyéndose entre ellas todos los regalos que hacemos y recibimos y todos los servicios educativos y de salud que se efectúan sin costo para el receptor, formando parte del proceso de distribución del producto económico. Igualmente, a través de donaciones se ofrecen y asignan numerosos recursos y factores económicos: se hacen inversiones financieras, se ejecutan trabajos no remunerados, se transmiten conocimientos tecnológicos e informaciones económicamente útiles, se hacen aportes organizativos y de gestión en la más variada gama de organizaciones e instituciones, etc., todo lo cual forma parte del proceso de asignación de los recursos y factores.

      Aunque la ciencia económica prácticamente las desconoce o considera irrelevantes a nivel macroeconómico, la verdad es que las donaciones constituyen un componente decisivo de la economía. De hecho, el volumen total de donaciones es enorme si se considera el conjunto de donaciones privadas que efectúan las personas. Gran parte del gasto que hacen los consumidores con sus ingresos corrientes está destinado a hacer donaciones, siendo éstas determinantes de la distribución social de la riqueza. En efecto, durante la mayor parte de nuestras vidas las personas vivimos de las donaciones que se nos hacen. Cuando niños y hasta la edad en que comenzamos a efectuar aportaciones mediante el trabajo, obtenemos casi todos los bienes y servicios con que satisfacemos nuestras necesidades, de las donaciones que nos hacen los parientes, las instituciones y el Estado. En la tercera fase de nuestras vidas, desde que dejamos de formar parte de la población económicamente activa (para los trabajadores en el momento de jubilar), volvemos a convertirnos en receptores netos de donaciones. Aproximadamente los dos tercios de nuestra vida somos "económicamente inactivos" o pasivos, lo cual implica que accedemos a la satisfacción de muchas necesidades en cuanto receptores netos de transferencias unidireccionales. Y en el tercio restante, seguimos siendo objeto de ciertas donaciones y pasamos a ser donantes netos en beneficio de los inactivos que dependen de nosotros.

      La idea que tanto ha difundido el neo-liberalismo en el sentido de que cada uno posee tanta riqueza como la que ha sido capaz de generar con su trabajo, sus negocios y su iniciativa individual es completamente errónea. La verdad es muy distinta: nuestro nivel de vida, la clase social a que pertenecemos, la alimentación, el vestuario y la vivienda, la educación, las atenciones de salud, viajes y relaciones sociales, las oportunidades que de hecho se nos ofrecen en la vida, dependen fundamentalmente de la cantidad y tipo de donaciones que hayamos recibido en nuestra infancia y juventud. Es preciso pues reconocer que el componente probablemente más decisivo de la distribución social de la riqueza lo constituyan los flujos de donaciones.

      Resulta paradójico observar que los pobres son aquellos que menos donaciones reciben en sus vidas. El "stock de riqueza" que reciben al nacer y que obtienen en su infancia se les agota tempranamente, debiendo incorporarse al mundo laboral y a la generación de ingresos por medio de intercambios, mucho antes que quienes recibimos donaciones durante un período más prolongado de la vida y que en base a ellas accedimos a una educación más completa. El retiro a la inactividad es para los pobres posible cuando el ciclo de sus vidas está más avanzado, y en ese corto período reciben donaciones menores que las que obtienen quienes participan en sectores sociales más ricos.

      En cualquier caso hay que reconocer que las donaciones económicas son muy abundantes y que la gratuidad constituye un componente ampliamente difundido en la economía. Así, podemos decir que en los procesos de distribución de la riqueza y de asignación de los recursos la solidaridad se encuentra muy presente. Sin embargo, deberá advertirse que efectuamos las donaciones normalmente en el marco de grupos humanos reducidos, siendo la mayor parte de ellas al interior de nuestras relaciones familiares. Son habitualmente mucho mayores las donaciones que se efectúan entre iguales, e incluso las que hacen personas de menores ingresos a quienes tienen un nivel de vida superior, que las que se hacen destinadas a personas de más bajo nivel social motivadas en razones sociales. La razón de ello es que los flujos de donaciones se efectúan normalmente al interior de grupos y comunidades que constituyen sujetos colectivos de los que somos y nos sentimos parte integrante. En efecto, para hacer donaciones es preciso saberse y sentirse en comunidad con quienes beneficiamos al hacerlas. Para hacer donaciones a personas desconocidas, o a personas pobres cuyas necesidades y carencias conocemos ocasionalmente, es preciso que hayamos desarrollado en nuestra conciencia un sentido de identificación con ellos en cuanto las reconocemos personas humanas como nosotros; dicho en otras palabras, somos "humanitarios" en la medida que nos sabemos parte de la humanidad y en que llegamos a identificar en otro ser humano a una persona igual a nosotros, a un hermano.

      Esto explica que todos los sujetos económicos hacen donaciones en diferentes proporciones: unos más y otros menos. Cuánto de nuestros ingresos, de nuestras capacidades, riqueza y recursos personales, estemos dispuestos a transferir gratuitamente, identifica nuestro grado de solidaridad. Como indica Boulding, cada sujeto manifiesta una diferente "propensión a donar". Cuánta de la riqueza y de los recursos socialmente disponibles en una sociedad sea destinada a donaciones, define el nivel de solidaridad presente en una economía determinada. Cada sociedad manifiesta un grado distinto de integración solidaria.

      Ahora bien, como las donaciones se hacen en la medida de la pertenencia o identificación con grupos o comunidades, el volumen total de donaciones será mayor o menor en relación al grado de desarrollo de los vínculos comunitarios que existan en una sociedad, y al nivel de integración humana y social que se verifique en ella. A la vez, las donaciones refuerzan los vínculos de pertenencia y los lazos comunitarios. Cuando se efectúa una donación se produce normalmente un acercamiento y una integración entre el donante y el receptor, se establece un vínculo de participación intersubjetiva, de manera que mientras mayores sean las donaciones probablemente mayores serán los grupos de pertenencia y los sujetos comunitarios que se constituyan en la sociedad.

      La economía de donaciones institucionales y la inversión social.

      Nos hemos referido hasta aquí a las donaciones como relaciones económicas simples en que intervienen solamente dos sujetos: el donante y el receptor. Pero las donaciones han originado procesos económicos organizados, dando lugar a la formación de instituciones o empresas que las canalizan, distribuyen, intermedian y ejecutan, y a la conformación de complejos circuitos y sistemas que pueden ser considerados como un verdadero "mercado de donaciones". Estas instituciones y circuitos conforman la que denominamos economía de donaciones institucionales, constituída por el conjunto de actividades de significado y contenido económico realizadas por asociaciones e instituciones que canalizan recursos, bienes y servicios en carácter de donaciones; instituciones que no cobran a sus beneficiarios por los servicios que les prestan, o los subsidian parcialmente, y que en todo caso operan sin fines de lucro.

      La mayor visibilidad social de estas donaciones que se orientan hacia beneficiarios carentes de recursos, es tal vez lo que hace creer que las donaciones se orientan mayoritariamente hacia los pobres; pero en realidad, esta economía institucional de donaciones constituye más bien una forma de incentivar y promover una cierta mayor equidad en un sistema de donaciones que, como hemos dicho, favorece preferentemente a los sectores económicos más pudientes. Por eso, más que entenderse las donaciones institucionales como un modo de corregir inequidades del mercado de intercambios, debieran entenderse como un modo de restablecer cierto equilibrio en los propios flujos de donaciones. Así lo expresan quienes al hacer donaciones con fines sociales consideran que así "devuelven" a la sociedad una parte de lo que ella les ha proporcionado con abundancia.

       Ahora bien, donaciones institucionales existen de muchos tipos y no todas ellas pueden considerarse verdaderamente solidarias. Están las que se hacen con el propósito de obtener ganancias económicas futuras, en cuanto la donación interviene en un circuito económico y produce efectos laterales que implicarán beneficios para el donante; un ejemplo de esto son las donaciones de equipos computacionales que hacen a las universidades las empresas que los producen. Están las donaciones que se hacen con el fin de promover alguna causa ideológica y de obtener en tal modo cuotas superiores de poder; como las que hacen agencias europeas dependientes de partidos políticos, a organismos de otros países relacionados con partidos afines. Hay también donaciones de control social, que establecen o refuerzan la subordinación de los beneficiarios hacia los donantes, induciéndolos a ciertos comportamientos o a evitar otros; así son las donaciones que se hacen a grupos de presión social, o las que tienden a crear clientelas electorales.

      Por otro lado, dependiendo del modo en que se efectúan las donaciones y del contenido de éstas, producen distintos efectos en los receptores. Hay donaciones que, siendo altruístas y solidarias, se limitan a proveer al beneficiario de aquello con que puedan satisfacer sus necesidades; pero como las necesidades son recurrentes, vuelven a presentarse pronto y el receptor, no habiendo hecho esfuerzo por desarrollar sus propias capacidades, se torna dependiente de nuevas donaciones. Esto es lo que se llama habitualmente asistencialismo. Hay otras donaciones que, en cambio, promueven al beneficiario y favorecen la expansión de sus propias capacidades para satisfacer en el futuro de manera crecientemente autónoma sus necesidades. Son las donaciones de promoción social y de desarrollo, que pueden entenderse también como de inversión soción. Para que la donación tenga éstos efectos, es preciso que proporcione al receptor algo que no tiene ni puede adquirir en el mercado de intercambios, y que necesita para complementar su propia dotación de recursos, aportados por él en base a su esfuerzo y trabajo.

      Las instituciones donantes han existido desde la antiguedad. Las ha habido de muy distintos tipos y características, siendo su forma más difundida y tradicional las instituciones o fundaciones de ayuda social a categorías de personas desvalidas -enfermos, niños, ancianos, indigentes-, y cuyas actividades pueden ser comprendidas como de beneficencia. No obstante las muchas críticas de que pueden ser objeto, a menudo estas instituciones cumplen tareas de hondo contenido humano y de indudable beneficio social, alcanzando en ocasiones grados de solidaridad que merecerían el calificativo de heroica.

      Estas formas tradicionales de la economía de donaciones han visto crecer una expresión moderna constituída por entidades públicas, fundaciones de co-financiamiento, agencias de servicios, organizaciones no-gubernamentales, asociaciones privadas sin fines de lucro, grupos de animación, centros de educación popular, centros de promoción y desarrollo, institutos de investigación-acción en asuntos sociales, etc. de diversa denominación, origen y características. Una parte de estas donaciones institucionales puede ser identificada por sus objetivos de promoción y desarrollo, en las distintas acepciones de los términos, y su operación constituye un componente significativo de la inversión social.

      La intermediación solidaria de donaciones.

      Para comprender las características y el modo de operación de las donaciones institucionales es preciso distinguir diversos niveles encadenados de instituciones que hacen fluir los recursos y servicios económicos desde los donantes hasta los beneficiarios. En dicho encadenamiento encontramos entidades públicas (que canalizan recursos del Estado con fines sociales), fundaciones y agencias de financiamiento (que recolectan fondos para donaciones, especialmente en los países desarrollados), instituciones de servicios profesionales (que obtienen financiamiento de las primeras para prestar servicios en los países subdesarrollados), y grupos de promoción y animación, que trabajan directamente en la base social.

       Los vínculos y flujos económicos entre estos distintos niveles de la cadena se establecen como relaciones de carácter cuasi-contractual. El análisis de estas relaciones y flujos económicos muestra que las agencias, institutos y grupos de promoción son, en realidad, instituciones intermediarias que canalizan recursos desde los donantes efectivos (que son los que aportan a la formación de los fondos que las agencias administran), hasta los reales beneficiarios (que son las personas, grupos, organizaciones de base, aldeas, etc. que reciben o se benefician con la actividad de las instituciones de servicio).

      Las actividades que realizan son distintas según los niveles de la cadena: las entidades públicas y las fundaciones de co-financiamiento administran y asignan fondos, las instituciones y grupos locales transforman esos fondos en servicios (capacitación, asesoría, investigación, etc.) que ponen a disposición de los beneficiarios. Así, las diversas instituciones intermedian y ponen en contacto la voluntad de los donantes (que se traduce en una oferta de donaciones) con la voluntad de los beneficiarios (que se manifiesta como una demanda de servicios).

      Un rasgo importante que distingue a las instituciones de intermediación es su carácter profesional, en el sentido que para ellas el hacer donaciones constituye una función técnica específica, para cuya realización disponen de un cuerpo de funcionarios o de un personal especializado. Otro rasgo distintivo de estas instituciones consiste en que tienen la obligación de hacer donaciones con los activos disponibles al efecto, no pudiendo utilizar los fondos recibidos para otros propósitos. Los que aportan los recursos financieros los colocan en una agencia para que los distribuyan y asignen de acuerdo a los objetivos de los donantes; en las agencias, el personal profesional presta dicho servicio siendo remunerado por su trabajo. Algo similar sucede en las instituciones de servicio y grupos de promoción: su personal es pagado por las agencias para que realice estas actividades; en otras palabras, los donantes contratan servicios de intermediación en favor de terceros que desean beneficiar.

      Como todo cuerpo de profesionales y funcionarios, el personal de estas instituciones puede presentar grados diferentes de burocratización, ser más o menos transparente en su funcionamiento, tener diversos niveles de eficiencia en el uso de los recursos y en la ejecución de las actividades. Al respecto, un serio problema consiste en que los sistemas de evaluación y control suelen ser poco exigentes debido a que quienes contratan los servicios (los donantes) no son los que se benefician o perjudican con ellos; y los beneficiarios, al no ser los que los contratan, carecen de fuerza y condiciones para exigir la cantidad y calidad de los servicios contratados en su beneficio.

      Consecuencia de esta situación es que la validez de la acción de las instituciones depende directamente de la ética de sus integrantes, de su grado de compromiso y adhesión personal a los procesos que sirven o apoyan, y de las rigurosas auto-evaluaciones que hagan periódicamente. Decisivo para cada uno de estos aspectos será la adopción de mecanismos ampliamente democráticos, participativos y autogestionarios al interior de estas unidades y grupos.

      El carácter solidario de las instituciones que intermedian donaciones dependerá, fundamentalmente, de las estructuras y prácticas internas, de su modo de relacionarse con los beneficiarios (que puede ser más o menos paternalista, indiferente o solidario), y de los valores y contenidos éticos e ideales del trabajo que realizan. Es esto lo que otorga a los servicios profesionales contratados y remunerados un valor de solidaridad real.

      En tal sentido, cabe destacar la importancia de que en estas instituciones se desarrolle un tipo de profesionalismo distinto del que se forma en las empresas privadas y en los organismos públicos. Hay un tipo de vínculos subjetivos, una compenetración en la problemática de los sectores populares y de sus necesidades, un uso cuidadoso y austero de los recursos de modo que se maximice el servicio a los beneficiarios y no la utilidad de las instituciones mismas o de su personal, que se traducen en comportamientos solidarios, en apropiados criterios de selección de las técnicas y métodos de trabajo, en tomar cuidadosamente en cuenta la voluntad de los beneficiarios, y en la búsqueda de participación de ellos en los mismos planes de trabajo institucional. En todo esto y no en el volumen de recursos acopiados o en el tamaño de las actividades realizadas, reside su capacidad de incorporar solidaridad a la economía y de hacer economía con solidaridad, esto es, la adscripción de las instituciones de intermediación a la economía solidaria.

      Junto con determinar el carácter solidario de su organización y operaciones, la presencia de estos elementos de compromiso es determinante también de su eficiencia. Al analizarlo veremos cómo la solidaridad no se contradice con la eficiencia, como algunos puedan pensar, sino que en gran medida coincide con ella, especialmente en unidades económicas que operan con la racionalidad propia de este tipo de organizaciones.

      Racionalidad económica de las instituciones sin fines de lucro.

      Cada institución que intermedia donaciones puede considerarse como una unidad económica que forma parte del que denominamos "mercado de donaciones". Podemos incluso decir, en este sentido, que las instituciones donantes (empresas sin fines de lucro) son empresas típicas del mercado de donaciones, así como las empresas que buscan maximizar las propias utilidades lo son del mercado de intercambios. Dos tipos de empresas que se distinguen por operar en dos "mercados" diferentes, y que manifiestan en sus modos de ser y de actuar racionalidades o lógicas operacionales específicas.

      Es importante tomar conciencia de la racionalidad particular de las empresas sin fines de lucro, hacerla explícita, pues ello permite una toma de decisiones más eficiente y transparente y superar eventuales problemas de funcionamiento. En particular, es esa racionalidad la que les permite efectuar su actividad de intermediación en consonancia con los objetivos que tienen los donantes al hacer donaciones y los beneficiarios al solicitarlas.

      Son varias las cuestiones de lógica operacional que requieren clarificación teórica, básicamente: a) Cuál es el objetivo económico racional de estas unidades económicas; b) Con qué indicadores puede evaluarse su eficiencia operacional; c) Cómo determinar su "tamaño óptimo.

      Una primera consideración del objetivo operacional de las instituciones que intermedian donaciones nos lleva a identificar la maximización y optimización de la oferta efectiva de donaciones, esto es, que la cantidad y calidad de los bienes y servicios que transfieren a los beneficiarios sea la mayor y mejor posible. Una segunda consideración nos permite comprender que ello es sólo una parte del objetivo económico racional, pues no necesariamente el hecho de que se efectúen más donaciones y de mejor calidad implica que el beneficio posible de generar con los recursos disponibles para donaciones sea el más elevado. En efecto, podría haber muchas y buenas donaciones mal distribuídas, implicando ello deficiencias de la intermediación. De ahí que aparezca como objetivo racional complementario maximizar y optimizar la satisfacción de la demanda potencial de donaciones.

      Si bien entendemos, no se trata de dos objetivos distintos sino de dos componentes de un objetivo único, cual es la maximización y optimización de las donaciones en términos del beneficio que ellas tengan para los receptores. En efecto, en dicho objetivo coinciden los sujetos que hacen donaciones con quienes las reciben.

      Lograrlo implica varias cosas: a) Que la mayor parte de la demanda potencial de donaciones se convierta en demanda efectiva, motivando y suscitando las correspondientes decisiones de solicitarlas por parte de quienes las necesitan realmente. b) Que la demanda efectiva de donaciones se exprese de manera adecuada, esto es, mediante solicitudes y proyectos que demanden específicamente aquellos recursos, bienes y servicios con que mejor puedan satisfacerse las necesidades que fundan la demanda. c) Que la mayor parte de la oferta potencial de donaciones se convierta en oferta efectiva, motivando y suscitando las correspondientes decisiones de ofrecerlas por parte de quienes están en condiciones de hacerlo. d) Que la oferta efectiva de donaciones sea adecuada y correspondiente a las demandas, esto es, que sean ofrecidos aquellos tipos de recursos, bienes y servicios que puedan mejor satisfacer las necesidades de los demandantes. e) Que la distribución de las donaciones de bienes y servicios, siempre escasas, de efectúe de manera que la mayor proporción posible de la demanda efectiva sea satisfecha, tomando en cuenta la intensidad y la urgencia de las necesidades de los demandantes; distribución que se refiere tanto a la selección de los sujetos beneficiarios como al tipo y calidad de los bienes y servicios que el intermediario ofrece, transformando los recursos recibidos en los servicios ofrecidos.

      Si tal es el objetivo racional de las instituciones que intermedian donaciones, su eficiencia operacional será el grado en que lo cumplan en base a los recursos de que dispongan. ¿Cómo evaluar y medir tal eficiencia? Naturalmente, es posible y necesaria una evaluación cualitativa que de hecho efectúan en alguna medida, externamente, tanto los donantes como los beneficiarios, e internamente los propios integrantes de los organismos de intermediación. Pero además, al menos un aspecto de esta evaluación puede hacerse cuantitativamente en forma rigurosa.

      Un concepto clave para ello es el de costos de intermediación, entendidos como la diferencia entre los activos que la institución recibe de los donantes (que constituyen el total de sus recursos disponibles para donaciones), y los activos que efectivamente transfiere a los beneficiarios. Tal diferencia se produce por varios motivos. En primer lugar, porque el funcionamiento y la actividad de la propia institución tienen un costo (equipamiento, remuneraciones, gastos operacionales y de administración de los recursos, etc.) que ha de solventarse con los activos en ingreso. En segundo lugar, porque los bienes y servicios que la institución transfiere a los beneficiarios suelen ser de distinto tipo que sus ingresos; en efecto, normalmente la institución recibe un financiamiento en dinero pero entrega asistencia técnica, capacitación, bienes de consumo, créditos, etc. En tal sentido, un trabajo profesional de alto nivel puede significar un incremento de valor que se verifica durante la transformación de los activos recibidos en los activos transferidos; por cierto, un trabajo de mala calidad implicará una pérdida de valor en la transformación.

Tenemos, así, que los activos transferidos (donaciones efectivas=D ef) serán equivalentes al total de los activos recibidos por la institución (donación total=D tot), menos los costos institucionales (C ins), mas (o menos) el valor agregado en el proceso de trabajo efectuado por la institución al transformar los recursos que recibe en los que entrega (valor de transformación=V tr). Así:

D ef = D tot - (C ins +/- V tr)

       Con ésta fórmula puede medirse la eficiencia de la operación y efectuarse comparaciones entre instituciones similares.

      El concepto de "costos de intermediación" (C ins +/- V tr) permite asimismo encarar la cuestión del tamaño óptimo de las instituciones. El problema tiene varias dimensiones, en cuanto el tamaño se manifiesta en diferentes variables: el volumen de los activos económicos con que opera, la cantidad de beneficiarios a los que presta servicios, el tamaño de la institución misma en cuanto a su personal profesional, instalaciones y equipamiento, etc.

      El óptimo respecto a cada una de ellas será aquél tamaño en el cual los costos de intermediación permitan la máxima satisfacción de la demanda potencial de donaciones por unidad de activos recibidos. En distintos tamaños, los costos de intermediación serán diferentes, pues se manifiestan distintas economías y deseconomías de escala que es preciso detectar en cada caso particular.

      Diez criterios de la inversión social solidaria.

      Pues bien, esta racionalidad económica de las instituciones que intermedian donaciones se manifiesta en un conjunto de criterios que se han venido orecisando a partir de la experiencia de aquellas agencias de cooperación y organizaciones no-gubernamentales que de un modo u otro adscriben su acción en una perspectiva de economía de solidaridad. Tales criterios son también los que corresponden a una eficiente inversión social que promueve el desarrollo social sustentable.

      Un primer criterio corresponde a una opción por los pobres, caracterizados con diferentes denominaciones y conceptos: los marginados, los sectores populares, los trabajadores de menores ingresos, las clases dominadas, las categorías sociales excluídas, etc. Dentro de esta opción general las instituciones se interrogan sobre la conveniencia de favorecer a los sectores más atrasados, o bien a los grupos que teniendo ciertas capacidades y potencialidades, están en condiciones de iniciar algún proceso de desarrollo autosostenido.

      Un segundo criterio consiste en apoyar preferentemente a grupos de base, especialmente aquellos que tienen un grado de organización previa (aunque sea primaria, no constituída legalmente), o que están en curso de generar organizaciones. Al interior de esta opción general, la interrogante se refiere a la conveniencia de apoyar organizaciones de tipo tradicional o bien grupos nuevos que responden a experiencias emergentes y a la experimentación social que genera la creatividad popular.

      Un tercer criterio corresponde a la opción en favor de grupos y actividades que se insertan en algún modelo de desarrollo alternativo, esto es, no basado en las relaciones sociales predominantes consideradas injustas y discriminatorias sino en valores y relaciones de cooperación y solidaridad. En general, las instituciones de cooperación al desarrollo que operan en esta perspectiva lo conciben como desarrollo integral, alternativo, comunitario, local, fundado en los intereses populares y protagonizado por las organizaciones de base.

      Un cuarto critero tiende a privilegiar aquellas organizaciones y proyectos que den lugar a beneficios inmediatos de carácter económico, social o cultural, y que al mismo tiempo aporten a mediano plazo algún tipo de soluciones permanentes a los problemas. En este plano, las preferencias oscilan entre apoyar grupos y actividades de acción inmediata para solucionar problemas urgentes, o bien centros de capacitación y promoción que incrementen las capacidades de las personas y organizaciones.

      Un quinto criterio orienta las donaciones y apoyos institucionales hacia programas de acción considerados integrales, en el sentido de que combinen funciones de investigación, capacitación, financiamiento, asesoría y asistencia técnica, etc., o que integren actividades económicas, culturales, organizativas y sociales.

      Un sexto criterio privilegia aquellas organizaciones que en sus estructuras internas son democráticas y participativas, no manifiestan inflexibilidades burocráticas, y demuestran idoneidad y eficiencia en sus actividades. Se aprecia que se hayan formado por iniciativa y convicción de sus propios miembros y se valora la independencia que tengan respecto a los gobiernos e instituciones políticas.

      Un séptimo criterio consiste en propender consciente y sistemáticamente a la autonomía, independencia y autosuficiencia de los grupos beneficiados respecto de los servicios institucionales y las donaciones. Se trata de evitar la dependencia que genera en ciertos grupos la recepción de donaciones.

      Un octavo criterio consiste en no apoyar actividades desconectadas y eventuales sino proyectos y programas de trabajo, en que se articulen en el tiempo conjuntos de actividades complementarias tendientes al logro de objetivos generales y particulares predefinidos. En algunos casos se propende a un nivel de articulación y continuidad aún superior, en el sentido de apoyar procesos, o sea dinámicas sociales sostenidas en el tiempo y que involucran múltiples sujetos organizados. Los proyectos tienden a concebirse insertos en tales procesos, encadenándose unos a otros como elementos de una estrategia de acción coherente o en algún proyecto de desarrollo más amplio.

      Un noveno criterio corresponde a la preferencia por proyectos y actividades a escala humana, esto es, proporcionados al grado de constitución del sujeto que lo ha de realizar y gestionar, de modo que la organización pueda mantener bajo control el desarrollo del proceso y crecer con éste. Junto a ello está la tendencia a descentralizar los recursos materiales y humanos, racionalizando la especialización y localización de las organizaciones apoyadas.

      Un décimo criterio consiste en fundar las opciones de donación en evaluaciones lo más rigurosas posibles, de las organizaciones, sus potencialidades, el contexto en que actúan, sus capacidades de gestión, etc. A menudo una primera etapa de los apoyos consiste simplemente en el estudio de las realidades locales y organizacionales, con el objeto de hacer los diagnósticos y proyecciones que permitan definir los programas de acción más adecuados. En el desarrollo mismo de éstos se valora la combinación que se logre establecer antre la acción y la reflexión, de modo que se verifique un proceso de toma de conciencia de los problemas que se enfrentan y de los recursos y capacidades de que se dispone para superarlos.

      En la medida que estos criterios impregnan la acción y las decisiones de las instituciones que hacen o intermedian donaciones, y en que estas operan con la eficiencia correspondiente a su racionalidad económica especial, estamos en presencia de una inversión social en que los recursos utilizados alcanzan grados de eficiencia incomparablemente más altos que los que puede exigir para cualquier inversión la economía de intercambios. Unas breves consideraciones finales sobre la relación entre la solidaridad y la eficiencia en el contexto de la economía popular solidaria, nos permitirá despejar una pregunta que aún pueda levantar la economía "ortodoxa":

      ¿Cómo puede pretender eficiencia una economía que necesita de donaciones para funcionar?

      Las unidades económicas populares y solidarias en la mayoría de los casos nacen con una gran precariedad de recursos, y enfrentan adicionalmente dificultades especiales para operar adecuadamente en el marco de una economía y de un mercado globales organizados en base a una lógica de competencia y acumulación que no las favorece y que lejos de facilitar su inserción les plantea dificultades para su operación en el mercado. La existencia de importantes flujos de donaciones aparece entonces, en muchos casos, como una condición sin la cual difícilmente lleguen a constituirse y a ser económicamente viables. La economía de donaciones resulta ser determinante en el surgimiento de la economía popular y en el desarrollo de ésta en la perspectiva de una economía solidaria.

      Ciertos economistas tienden a ver en éste hecho una inconsistencia estructural de la economía popular y solidaria. Si ésta no es capaz de operar eficientemente en el mercado careciendo del sostenimiento permanente de donaciones, habría que considerarla como una realidad económica transitoria de la cual no es posible esperar su desarrollo autosostenido. Es preciso hacerse cargo de ésta que se presenta como una objeción de fondo.

      Lo primero que hay que entender es que la precariedad de recursos con que parten las experiencias de economía popular así como su escasa capacidad de insersión en los mercados de proveedor y consumidor es un dato, un punto de partida. Pero tales precariedad y dificultad no se originan en la economía solidaria, no son causadas por ésta sino, al contrario, por la economía capitalista predominante que genera exclusión y marginación de ciertos sectores sociales provistos de factores de menor productividad y baja eficiencia. Estas, en consecuencia, no deben ser atribuídas a la economía popular y solidaria sino a las formas económicas predominantes que operan eficazmente sólo en la medida que dispongan de los recursos y factores de mayor rendimiento y eficiencia.

      A la inversa, desde el momento que la economía popular y solidaria existe, logrando operar aunque sea precariamente con aquellos factores de menor productividad y en aquella situación de marginalidad respecto a los mercados, ella estaría demostrando poseer, en cuanto modo especial de organización económica, una especial eficiencia en cuanto capaz de funcionar incluso con recursos precarios y allí donde otras formas económicas no resultan posibles.

      Establecido este punto, la cuestión se refiere a la capacidad que tenga esta economía solidaria de captar recursos y factores de mayor eficiencia y de acceder a lugares crecientemente centrales del mercado, compitiendo exitosamente con las otras formas de organización económica. Es aquí donde entra en escena la cuestión de las donaciones. Estas son, en efecto, uno de los modos propios de la economía solidaria de captar y movilizar recursos y factores. Cuando las experiencias de economía solidaria recurren a flujos de donaciones, ellas no están recurriendo a elementos externos que la sostengan desde fuera, sino que están utilizando uno de sus mecanismos propios de captación de factores, correspondiente a su lógica y racionalidad económica especial.

       Sostener, pues, que la economía de solidaridad necesita de donaciones para existir y desarrollarse no alude a alguna debilidad intrínseca suya; significa no otra cosa que decir que la economía de solidaridad no puede existir sin solidaridad, lo que es obvio. La economía de solidaridad sería transitoria e ineficiente sólo en el caso que las relaciones de donación sean transitorias y que por su intermedio se movilicen recursos y fluyan factores de baja productividad.

      Un aspecto de la eficiencia de la economía de solidaridad estará dado, entonces, por su capacidad de hacer que los flujos de donaciones sean permanentes, de lograr que los recursos y factores objeto de donación sean abundantes y de alta y creciente productividad, y de llegar a asignarlos de manera particularmente efectiva.

      Ahora bien, aunque las donaciones sean permanentes, la eficiencia de cada unidad económica beneficiaria se manifestará en su progresiva capacidad de prescindir de ellas. Pero si se ha de llegar, como objetivo, a prescindir de las donaciones, ¿no estamos en definitiva aceptando que la economía de solidaridad es sólo una etapa transitoria, y que al final todo el esfuerzo no conduce sino a consolidar el mercado de intercambios? El espacio no nos permite abordar en profundidad y analíticamente la cuestión, que examinamos ampliamente en otros trabajos. Sólo alcanzamos a hacer dos observaciones al respecto.

      La primera es que el término de la recepción de donaciones no saca a la unidad económica beneficiaria de la economía de solidaridad, ni la obliga a operar exclusivamente en base a relaciones de intercambios. Al disponer de más y mejores recursos para operar con autonomía y autosuficiencia, estas unidades económicas podrán desplegar sin restricciones la particular eficiencia de la economía de solidaridad. La solidaridad recibida en forma de donaciones podrá prolongarse a través de modos más perfectos de manifestarse, cuales son la participación en relaciones de reciprocidad y cooperación, y aún pasar de la condición de receptoras de donaciones a la de donantes que colaboran con otras experiencias que enfrentan mayores necesidades. Por ejemplo, el aprendizaje adquirido en procesos educativos y de capacitación podrá ser trasmitido y compartido con otros; o en otro ejemplo, cuando una microempresa deja de ser sujeto de crédito en un fondo rotatorio subsidiado porque ha superado la precariedad, podrá integrarse a cooperativas de ahorro y crédito donde podrá enfrentar sus necesidades financieras en conjunto con otras unidades económicas que se encuentran en similar condición.

      La segunda observación es de carácter más general, y apunta a remarcar que la economía de solidaridad no es una alternativa a la economía de mercado, ni hay contradicción entre solidaridad y relaciones de intercambio. De hecho el mercado de intercambios es una expresión del ser social de los hombres, y expresa algún grado de solidaridad que es importante destacar. En efecto, el mercado existe porque nos necesitamos unos a otros, y se constituye en la medida que trabajamos unos para otros. El problema del mercado no son las relaciones de intercambio, sino la desigualdad en los términos en que se efectúan y las dinámicas de exclusión y marginación que genera cuando se encuentra altamente concentrado y en él intervienen poderes monopólicos y oligopólicos que impiden el acceso, distorsionan los precios y generan todo tipo de inequidades. Es por eso que la propuesta microeconómica y sectorial de construcción y desarrollo de una economía de solidaridad -en la que una inversión social eficiente juega un rol decisivo-, se extiende a nivel macroeconómico en un proyecto de democratización del mercado que implica entre otras cosas sujetar su funcionamiento a normas de justicia y bien común, e incorporar el valor de la solidaridad eficiente a las decisiones de las personas, las empresas, las instituciones y el Estado.

      Porque no debemos olvidar que la causa principal y última de la pobreza, las injusticias y el subdesarrollo social, no es el mercado ni los intercambios, sino nuestra propria insuficiente solidaridad, que se manifiesta tanto en el mercado como en el sector público y en el mismo "mercado de donaciones".

 

                                                                                                                                                       Luis Razeto M.

       (Publicado en: "Inversión Privada en la Educación Pública: Uso y Funcionamiento de la Ley de Donaciones con Fines Educacionales". Editores John Swope S.J. y Soledad Teixido. CIDE 1999, Santiago de Chile.Págs. 39-59).